Tesla, Auto, Grundeinkommen, Schweiz Quelle: Flickr / Generation Grundeinkommen

Wenn direkte Demokratie schiefgeht:
Der Fall „Schweiz“

Die Bevölkerung der kleinen Steueroase südlich von Deutschland namens „Schweiz“ hat sich in den letzten Jahren durch eine Reihe von Volksabstimmungen hervorgetan, in denen die große Mehrheit sich für reaktionäre Positionen und Gesetze ausgesprochen hat: zum Beispiel das Minarettverbot oder die Volksinitiative gegen Masseneinwanderung. Ist das ein Sonderproblem der Schweiz, oder sagt es etwas Allgemeineres über die Gefahren von direkter Demokratie in Zeiten von Abstieg und Reaktion aus? Ist die Volksabstimmung aus einer linken Perspektive noch zu retten?

Die Linke marxistischer Tradition beschäftigt sich eher selten mit der institutionellen Ausgestaltung liberaler oder bürgerlicher Demokratien. Bereits Marx und Engels stimmten zwar allen Forderungen der „Demokraten“ nach einem republikanischen Modell zu, verstanden diese bürgerlichen Demokratie aber gleichzeitig als Arena des Klassenkampfes – oder positiver als die „Luft“, die die Arbeiterinnenbewegung für die Durchsetzung ihrer Interessen brauche.

Diese Relativierung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit ist in verschiedener Hinsicht ein verhängnisvoller Irrtum. Die Geschichte des real existierenden Sozialismus hat gezeigt, dass auch postkapitalistische Gesellschaften auf die Sicherung liberaler Freiheiten, der Menschenrechte, der politischen Pluralität angewiesen sind. Heute sind wir im sogenannten „liberalen Westen“ verstärkt mit einer direkten Bedrohung grundlegender Menschen- und Partizipationsrechte konfrontiert. Der Rechtspopulismus nährt sich nicht zuletzt aus einer gewachsenen Distanz zwischen Politik und Bürgerinnen, deren Hauptursache das Fehlen von Beteiligungsmöglichkeiten ist. Besonders krass ist dieses Demokratiedefizit in der Europäischen Union. Genug Gründe also, sich aus linker Sicht mit dem Schweizer Modell zu befassen.

Im Ausland reagieren unsere politischen Freunde oft überrascht, wenn wir erklären, dass die Schweizer Linke überzeugt für das System der direkten Demokratie einsteht. Gerade angesichts von Entscheiden wie dem „Ja“ zur Masseneinwanderungsinitiative stößt unsere Haltung meist auf großes Unverständnis. Der folgende Versuch einer Klärung stellt zuerst die Ausgestaltung der Volksrechte und deren Geschichte auf Bundesebene vor. Dabei ist zu bedenken, dass die 26 Kantone und 3.000 Gemeinden leicht abweichende Varianten kennen. Einwohner der Stadt Zürich (genannt „Stadtzürcher“) stimmen beispielsweise jährlich an vier Urnengängen über insgesamt 30 bis 50 „eidgenössische“, kantonale und kommunale Vorlagen ab.

Referendum und Initiative

Die Schweiz kennt zwei direktdemokratische Instrumente. Vereinfacht gesagt wird nach einem Parlamentsbeschluss jede Verfassungsänderung automatisch und jede Gesetzesänderung nach erfolgreicher Sammlung von 50.000 gültigen Unterschriften, die innerhalb 100 Tagen zu sammeln und zu beglaubigen sind, den Stimmberechtigten vorgelegt. Zusätzlich zum obligatorischen und zum fakultativen Referendum können 100.000 Bürgerinnen mit einer Volksinitiative, die innerhalb von 18 Monaten zustande kommen muss, die Teil- oder Totalrevision der Bundesverfassung verlangen.

Abgesehen von einigen formellen Anforderungen gibt es für eine Volksinitiative nur eine materielle Einschränkung: Das zwingende Völkerrecht steht nicht zur Disposition. Darüber hinaus gibt es keine unveränderlichen Grundrechte wie im deutschen Grundgesetz oder verfassungsrechtliche Einschränkungen. Eine Volksinitiative zur Wiedereinführung der Todesstrafe wäre genauso zulässig wie die Forderung nach der Enteignung von Privatbanken. Das Parlament und die Regierung sind im Vergleich zu umliegenden Ländern viel stärker durch die direkte Volksbeteiligung gebunden.

»Im Ausland reagieren unsere politischen Freunde oft überrascht, wenn wir erklären, dass die Schweizer Linke überzeugt für das System der direkten Demokratie einsteht«

Woher kommt dieses System? Der Schweizer Bundesstaat führte die direkte Demokratie in drei Schritten ein. Seine Gründungs-Verfassung, die am 12. September 1848 von der Mehrheit der Bürger und der Kantone angenommen wurde, hielt fest, dass nur „Volk und Stände“, also das „doppelte Mehr“ der Bürger und der Kantone, die Verfassung ändern können. Weiter hielt die 1848er Verfassung fest, dass 50.000 Bürger über eine Volksinitiative eine Totalrevision der Bundesverfassung verlangen können.

1874 wurde im Rahmen der ersten Totalrevision der Bundesverfassung das fakultative Referendumsrecht eingeführt. 30.000 Bürger oder acht Kantone, auch „Stände“ genannt, erhielten das Recht, über eine Gesetzesänderung einen Urnengang zu verlangen. Da es bei einer solchen Abstimmung nicht um die Verfassung geht, reicht für eine Annahme das „Volksmehr“. 1891 wurde das Initiativrecht auf Teilrevision der Bundesverfassung eingeführt. Das ermöglichte es, die Änderung eines konkreten Teils der Verfassung zu verlangen, ohne sie in ihrer Gesamtheit in Frage stellen zu müssen.

Die direkte Demokratie hat zwei Quellen: die altschweizerischen Landsgemeinden, in denen die Beteiligung des „Männervolks“ vergleichsweise hoch war, und Ideen der französischen Verfassung aus dem Jahre 1793. Der heute noch geläufige Begriff „Männervolk“ umschreibt politische Körper, die in den Landsgemeinde-“Orten” bis zum Untergang der “Alten Eidgenossenschaft” selber über Untertanengebiete verfügten sowie Andersgläubige und Frauen ausschloss. Dieses vormoderne Erbe von relativ breiter Partizipation und starker Ausgrenzung erklärt das Paradox, dass die Schweiz das erste Land Europas war, in dem sich das Prinzip der Volkssouveränität 1831 nachhaltig durchsetzte aber das letzte Land, in dem Juden 1874 und Frauen 1971 in den Souverän aufgenommen wurden.

Wie attraktiv die Landsgemeinde war, zeigte sich 1798, als die bisherigen Untertanen (80 Prozent der Bevölkerung) das kurzzeitige Machtvakuum zwischen dem Sturz ihrer alten Herren und der französischen Besatzung ausnutzten, um selber Landsgemeinden zu bilden. Allerdings taten dies die von städtischen Patriziaten (wie Bern, Zürich, Basel, Solothurn, Freiburg), Landkantonen wie Uri, Schwyz und Unterwalden und Klöstern (wie St. Gallen) Unterdrückten in einem modernen, individualistischen Sinne – als Bürger und nicht als Angehörige eines geschichtlich oder göttlich privilegierten Kollektivs. Die späteren Vorbilder für direktdemokratische Institutionen waren häufig Entwürfe der Girondisten und Jakobiner aus der Hochzeit der Französischen Revolution.

Ein Vergleich der politischen Kulturen in der Schweiz zeigt, dass die Gemengelage von vormodern-alteidgenössischer und modern-französischer Prägung in jedem Kanton anders ausfällt. Die beiden Extreme sind die ehemaligen Landsgemeinde-Kantone der Innerschweiz einerseits, wo das organisch-ausgrenzende Element vorherrscht, und die Romandie (Genf, Waadt, Neuenburg) andererseits, wo die mechanisch-integrative Dynamik dominiert. Als 1866 erstmals über die Gleichberechtigung der Juden und 1959 erstmals über das Frauenstimmrecht abgestimmt wurde, waren die Innerschweizer jeweils zu 80 Prozent dagegen und die französischsprachigen Kantone mehrheitlich dafür.

In den 1860er Jahren, als die direkte Demokratie ihren größten Schub erlebte, kam deren Ambivalenz in zwei starken Volksbewegungen in zwei Nachbarkantonen zum Ausdruck. Der Aargauer „Mannlisturm“ von 1862/63 richtete sich gegen die Gleichberechtigung der Juden. Um einen solchen Fortschritt auch zukünftig zu verhindern, forderte er zusätzlich bei allen Gesetzesvorlagen ein obligatorisches Referendum einzuführen. Es gelang dem auf den Papst getauften Piusverein, einer kurz zuvor entstandenen katholisch-konservativen Kaderorganisation, im konfessionell gemischten Aargau einen Großteil der Katholiken und Protestanten zu gewinnen. Die Judenemanzipation wurde gebodigt, die freisinnige Regierung abberufen. Da die Freisinnigen bei den neuen Wahlen ihre Mehrheit bewahrten und der Bund dem Aargau die Gleichberechtigung der Juden aufzwang, hatte die reaktionäre Volksbewegung keine nachteiligen institutionellen Folgen. Aber sie verstärkte unter den fortschrittlichen Kräften die Skepsis gegenüber Referendums- und Initiativrechten.

»Die Zürcher Demokraten stützten sich auf ein Vereinswesen, das viel höher entwickelt war als in den meisten anderen Kantonen«

Das änderte sich kurz darauf mit der Zürcher Bewegung von 1867 bis 1869. Deren Köpfe hatten sich 1862 für die kantonale Gleichberechtigung der Juden und danach für die Sklavenemanzipation in den USA engagiert und waren stark sensibilisiert für die soziale Frage. Die Zürcher Demokraten stützten sich auf ein Vereinswesen, das viel höher entwickelt war als in den meisten anderen Kantonen. Sie waren über ihren frühsozialistischen Flügel und den Grütliverein, eine Vorgängerorganisation der Sozialdemokratie, stark in der Arbeiterinnenklasse verankert. Sie verfügten dank ihres Einflusses in der aufklärerischen Lehrerschaft über ein breites Kader. Ihr Feindbild war auch eine Minderheit, aber nicht eine historisch verfolgte, sondern eine neu entstandene: die „Bundesbarone“ oder „Geldaristokraten“. So nannte man die Großkapitalisten um den Bankier, Industriellen und „Eisenbahnbaron“ Alfred Escher.

Es gelang der Demokratischen Bewegung über Landsgemeinden, Massenpetitionen und das Initiativrecht auf Totalrevision der Kantonsverfassung das wirtschaftsliberale „System Escher“ zu stürzen. 1869 hatte sie die Mehrheit in allen Behörden und eindrückliche Fortschritte errungen: direkte Demokratie, Volkswahl der Regierung, Schaffung einer Staatsbank, Progressiv- und Erbschaftssteuer, Aufhebung des Kommunistenverbots, Humanisierung des Strafrechts, und die Abschaffung der Todesstrafe.

Nachdem der Aargauer „Mannlisturm“ wegen seines reaktionären Charakters viele Freisinnige abgeschreckt und damit die direktdemokratische Dynamik auf Bundesebene gebremst hatte, wurde sie durch die fortschrittliche Zürcher Bewegung wieder beschleunigt. Einem Bündnis von linksfreisinnigen Radikalen, fortschrittlichen Demokraten und sozialen „Grütlianern“ gelang es, einen Prozess der Politisierung und Mobilisierung in Gang zu setzen, der 1874 zur weltweit progressivsten Verfassung führte. Diese beinhaltete unter anderem das Referendumsrecht, die Judenemanzipation, die Zivilehe, den obligatorischen, unentgeltlichen und konfessionsfreien Primarschul-Unterricht, das Verbot von Körperstrafen, und die Abschaffung der Todesstrafe. Erstmals in Europa wurden in einer Verfassung der Arbeiterschutz und die Verfassungsgerichtsbarkeit festgeschrieben. Für Frauen gab es zivilrechtliche, aber keine öffentlich-rechtlichen Fortschritte. Als Bumerang erwies sich die Zentralisierung der kantonalen Truppen zu einer Schweizer Armee, die zwischen 1890 und 1919 häufiger als irgendwo in Westeuropa gegen Streikende eingesetzt wurde.

Den fortschrittlichen 1860er und 1870er Jahren folgte eine politische Regression. Die Konservativen benutzten die Volksrechte gegen errungene und geplante Fortschritte. So erhielten die Kantone die Kompetenz, die Todesstrafe wieder einzuführen. Die Hoffnung des radikaldemokratischen Bündnisses, mit der direkten Demokratie soziale Gerechtigkeit zu schaffen, wurde weitgehend enttäuscht. Die allererste Initiativ-Abstimmung auf Bundesebene im Jahre 1893 führte zu einer Annahme des antisemitischen Schächtverbots.

In den kommenden Jahrzehnten waren die Volksrechte schwache Instrumente zur Durchsetzung von Fortschritten, aber starke zur Verhinderung von Rückschritten. So gelang es der Linken, 1903, 1922 und 1934 drei Staatsschutz-Vorlagen zu verhindern, die vor allem die Armee vor Kritik schützen wollten. 1935 fanden zwei Abstimmungskämpfe statt, deren Resultate die extreme Rechte in die Schranken wiesen. Eine gemeinsame Volksinitiative der faschistischen Fronten und der Katholisch-Konservativen für eine Totalrevision der Bundesverfassung im Sinne eines autoritär-christlichen Ständestaates wurde nur von einem Viertel der Stimmenden unterstützt. Praktisch gleichzeitig kam eine linke Krisen-Initiative, die eine aktive Konjunkturpolitik forderte, auf 43 Prozent „Ja“-stimmen, was einen Achtungserfolg bedeutete.

Als der Bundesrat 1939 im Rahmen seines autoritären „Vollmachtenregimes“ das Referendumsrecht aushebelte, bewies er damit, dass dieses zu einem vitalen Teil der Demokratie geworden war. Die Landesregierung musste 1949 mit einer Volksinitiative gezwungen werden, zur direkten Demokratie zurück zu kehren.

Vom Bollwerk gegen den Sozialabbau zu radikalen Forderungen

Die Zwiespältigkeit der direkten Demokratie zwischen reaktionären Angriffen und progressiven Vorschlägen zieht sich bis heute durch. Das Referendum hat sich immer wieder, gerade aber angesichts der neoliberalen Welle der letzten dreißig Jahre, als Bollwerk gegen Angriffe auf die sozialen Rechte erwiesen. Anders als in den umliegenden Ländern hat sich in der Schweiz das neoliberale Wirtschafts- und Steuerprogramm in zentralen Bereichen nicht durchsetzen können.

So hat sich zwar die größte Partei, die nationalkonservative SVP, im Jahr 2000 an einem Sonderparteitag die Privatisierung aller Sozialwerke inklusive der Altersvorsorge auf die Fahne geschrieben. Alle Anläufe in diese Richtung konnten aber mit der Drohung des Referendums im Parlament oder mit dessen Einsatz an der Urne verhindert werden. Gleiches gilt für den weitgehend erhalten gebliebenen Monopolcharakter staatlicher Grundinfrastruktur, den „Service public“: Strom, Wasser, Bildung, Gesundheit, Post und Kommunikation. Dass die Folgen der Finanzkrise ab 2008 auf die Bevölkerung in der Schweiz weniger durchgeschlagen haben als in anderen Ländern, ist nicht zuletzt dem Referendumsrecht zu verdanken. Ein besonderer Erfolg für die Linke war das Volks-Nein zum Kauf von 22 Kampfflugzeugen im Mai 2014.

»Demokratische Abstimmungen widerspiegeln, wenn auch zu einem begrenzten Grade, die Stimmung und Kräfteverhältnisse einer Gesellschaft ab«

Weniger positiv fällt die Bilanz aus, wenn wir das Instrument der Initiative betrachten. Generell wurden in fast 130 Jahren erst 22 Volksbegehren von der Bevölkerung angenommen. Linke Vorschläge gerade im finanz-, steuer- und wirtschaftspolitischen Bereich haben einen schwierigen Stand. So erlitten unlängst Vorschläge zur Erhöhung der Altersrenten oder der Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns deutliche Niederlagen an der Urne.

Es wäre allerdings zu kurzsichtig, die Effekte von Volksinitiativen nur an den Abstimmungsergebnissen abzulesen. Sie ermöglichten es gerade der Linken, Vorschläge einzubringen, die es ohne dieses Instrument kaum je in die öffentliche Arena geschafft hätten. So stimmte die Schweizer Bevölkerung in den letzten Jahren beispielsweise über die Einführung einer maximalen Lohnbandbreite in Unternehmen („1:12-Initiative“ der Jungsozialist*innen) oder die Einführung des Bedingungslosen Grundeinkommens ab. Zu solchen Vorschlägen müssen sich dann alle wesentlichen gesellschaftlichen Kräfte, inklusive Parteien, Parlament und Regierung, ernsthaft äußern.

Unabhängig davon, wie man aus linker Perspektive gerade zum letzten Beispiel steht, ermöglichen es die mehrere Monate dauernden öffentlichen Abstimmungskämpfe immer wieder fundamentale politische Fragen zu thematisieren – bis hin zu breit diskutierter Kapitalismuskritik. So zeitigten auch Niederlagen an der Urne langfristig positive Folgen. Der überraschend hohe „Ja“-Anteil von 36 Prozent für die Abschaffung der Armee im November 1989 führte zu einer drastischen Verkleinerung der Armee, zu einer gewissen Humanisierung des Wehrdienstes und zur Einführung eines zivilen Ersatzdienstes für Militärverweigerer.

Bedrohung der Grund- und Menschenrechte durch die nationalistische Rechte

Ermöglichen es die Volksinitiative und das Referendum also der Linken, insbesondere auch kleineren radikalen Gruppen, ihre politischen Positionen sichtbar und auch spürbar zu machen, gilt das natürlich auch für die Rechte – und diese war in den letzten Jahren erfolgreicher als in früheren Zeiten. So nahm das Stimmvolk zwei Volksinitiativen an, die das Verbot des Baus neuer Minarette und eine massive Beschränkung der Zuwanderung festschrieben. Weiter gelang es der nationalistischen Rechten – nicht zuletzt dank der Volksabstimmungen – das Asylrecht auszuhöhlen. All dies weist auf eine zentrale Schwäche der Schweizerischen Demokratie hin: Ihr fehlt die institutionelle Absicherung von Grundrechten. So gibt es in der Schweiz kein Verfassungsgericht, das eine Verletzung von Grundrechten verhindern könnte.

Initiative und Referendum haben eine doppelte Inklusiv-Exklusiv-Wirkung. So ist es unbestreitbar richtig, dass das politische System ungleich offener ist für Anliegen sonst eher marginaler politischer Akteure. Gleichzeitig neigt es zur Ausgrenzung: es ist bis heute praktisch unmöglich, das Bürgerrecht auf die in der Schweiz lebenden Ausländerinnen und Ausländer, fast ein Viertel der Bevölkerung, auszudehnen.

Quelle: Flickr / rytc

Und letztlich gilt für die direkte Demokratie dasselbe wie anderswo für das repräsentative System: es bleibt eingebettet in die kapitalistische Klassenherrschaft. Initiative und Referendum bieten zwar Instrumente, um sich gegen sie zu wehren, sie helfen aber auch, die hegemoniale Dominanz der Besitzenden zu stabilisieren. In der Schweiz ist mit ihren Banken und Rohstoffhändlern nach wie vor eines der Herzen des globalen Finanzkapitalismus.

Immanuel Wallerstein hat die Logik des „zentristischen Liberalismus“ treffend beschrieben: Die Genialität der bürgerlichen Demokratien besteht darin, alle politischen Strömungen auf die Arena des liberal-politischen festzulegen. Gerade in der Schweiz zeigt sich dieser Effekt besonders stark: So sind radikalere, zivilgesellschaftliche Aktionen oder Demonstrationen oder gewerkschaftliche Streiks eher verpönt: „Ihr könnt ja eine Initiative lancieren, wenn es euch nicht passt!“ Die Volksrechte können aber auch helfen, verschiedene Bewegungen oder Kämpfe für ein gemeinsames Ziel zu bündeln und auf die politische Ebene zu heben.

Was tun?

Zusammenfassend können wir festhalten, dass die Volksrechte zuerst einmal politische Macht an ihren Träger, die Bürgerinnenschaft, zurückbinden. Das ist aus linker, marxistischer, radikal-demokratischer Perspektive ein zentraler Wert. Zweitens erweisen sich die Instrumente als sehr effektiv, wenn es um die Verteidigung von sozial- und wirtschaftspolitischen Errungenschaft geht. Drittens bieten sie die Gelegenheit, radikale Forderungen und alternative Perspektiven in die öffentliche Debatte zu tragen. Gleichzeitig eröffnen die Volksrechte auch der minderheiten- und ausländerfeindlichen Rechten enorme Spielräume. Das ist gerade angesichts des schwachen Grundrechtsschutzes für die Linke eine große Herausforderung.

Demokratische Abstimmungen widerspiegeln, wenn auch zu einem begrenzten Grade, die Stimmung und Kräfteverhältnisse einer Gesellschaft ab. Eine wahrlich demokratische Linke muss aber dies in Kauf nehmen und auf allen Ebenen für eine emanzipatorische, sozialistische Perspektive kämpfen. Auch (und erst recht!) in einem solch reichen Land wie die Schweiz, wo es mehr als genug zum Verteilen gibt.

Cédric Wermuth

Cédric Wermuth ist Politikwissenschaftler, Nationalrat und Stellvertretender Vorsitzender der Sozialdemokratischen Fraktion im Schweizer Parlament.